Le droit européen prime désormais sur la Constitution française

(Extraits d'un article de Hervé Gattegno et Christophe Jakubyszyn paru dans l'édition du 17 juin 2004, Le Monde

Dans une décision rendue publique mardi 15 juin 2004, le Conseil Constitutionnel indique qu'il s'interdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une directive communautaire en droit interne. L'annonce de la décision a été différée par crainte d'interférer avec le scrutin du 13 juin.

Le Conseil constitutionnel a franchi une étape essentielle dans la reconnaissance de la supériorité du droit communautaire sur le droit national. A la faveur d'une décision rendue le 10 juin au sujet de la loi sur l'économie numérique et la diffusion d'informations sur Internet - adoptée le 13 mai par le Parlement -, les neuf juges constitutionnels ont inscrit pour la première fois dans leur jurisprudence leur incapacité à statuer sur la compatibilité d'une directive européenne avec la Constitution française.

"La transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle" , indique notamment la décision du Conseil constitutionnel, invoquant la ratification par la France du traité de Maastricht.

L'article 88-1 de la Constitution dispose que les Etats de l'Union européenne ont choisi "d'exercer en commun certaines de leurs compétences" . Le juge constitutionnel français estime, dès lors, "qu'il n'appartient qu'au juge communautaire (...) de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du traité sur l'Union européenne" . Or vérifier la constitutionnalité d'une loi qui ne serait que le décalque d'une directive européenne - ce qui était le cas du texte sur l'économie numérique, qui reprenait mot pour mot la directive - reviendrait pour le Conseil à statuer sur la directive elle-même.

Le fait qu'une large majorité des lois françaises n'ont pour objet que la transposition des actes de l'Union européenne (notamment les directives) alimente sans conteste l'interrogation sur une forme d'autodépossession de la Cour constitutionnelle française.

Le Conseil semble en fait tirer toutes les conséquences de la réforme constitutionnelle de 1992. Il rappelle que la Constitution française affirme depuis cette date que "la République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences" - et donc d'accepter d'abandonner ces prérogatives à l'échelon communautaire.

Avec cette décision, les juges du pavillon Montpensier considèrent que l'ordre juridique européen ne doit pas être assimilé au droit international ordinaire. Dans l'entourage des conseillers, on indiquait, mardi, que la haute juridiction n'avait pas voulu laisser passer une telle occasion d'adopter une position de principe : il est en effet très rare que l'opposition parlementaire - en l'espèce, le Parti socialiste - soulève l'inconstitutionnalité d'une directive européenne.

Au point qu'un spécialiste supposait une "bourde" , expliquant : "En saisissant le Conseil, le PS ne voulait pas faire censurer la directive, mais renforcer la liberté de la communication et les droits de la défense."

La décision du 10 juin clarifie en tout cas les responsabilités. "C'est un avertissement adressé aux négociateurs français à Bruxelles : tout ce qu'ils y signent engage le pays tout entier et n'est plus susceptible de recours" , explique un expert en droit constitutionnel.

Le Conseil a toutefois encadré cette évolution jurisprudentielle de garde-fous. Les lois françaises concernées par cette "zone franche" constitutionnelle sont uniquement celles qui "se bornent à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises" d'une directive, sans modification ni ajout du législateur. Le Conseil constitutionnel se réserve par ailleurs le droit de censurer une loi de transposition "en raison d'une disposition expresse contraire de la Constitution", précisent les juges dans leur décision. Par exemple, une directive ne pourrait imposer le principe d'une discrimination ethnique pour l'entrée dans la fonction publique alors que l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen - qui fait partie du "bloc de constitutionnalité" - impose que seuls les "vertus et les talents" puissent être retenus comme critères.

La décision peut toutefois apparaître comme un acte de militantisme européen. "Il n'était pas forcément évident de réserver ce type de raisonnement aux seules directives européennes et de s'appuyer sur l'article 88-1 de la Constitution , souligne Denys de Béchillon, professeur de droit public à Pau (Pyrénées-Atlantiques). Après tout, la Constitution proclame le respect par la France de tous ses engagements internationaux." Le Conseil d'Etat a d'ailleurs lui aussi choisi, en 1989 à l'occasion de l'arrêt Nicolo, de ne plus appliquer des lois qui seraient contraires à un engagement international de la France, même si elles sont postérieures au traité lui-même.

Une rupture dans la jurisprudence

  • Le Préambule de la Constitution de 1946 a posé le principe de l'intégration du droit international au sein du droit interne. Il dispose que "la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international (...) sous réserve de réciprocité" .
  • La Constitution du 4 octobre 1958 a poursuivi ce mouvement en disposant, dans l'article 55, que "les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois" . Ils n'en doivent pas moins respecter la Constitution. L'article 54 indique que, "si le Conseil constitutionnel (...) a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution" . Ce fut le cas pour les traités de Maastricht et d'Amsterdam.
  • La supériorité des traités sur la loi n'est toutefois pas garantie par le Conseil. En 1975, lors de l'examen de la loi légalisant l'interruption volontaire de grossesse, le Conseil avait refusé de censurer la loi au regard de la Convention européenne des droits de l'homme, arguant de la fragilité des accords internationaux : "Une loi contraire à un traité ne serait pas pour autant contraire à la Constitution" , avait dit le Conseil.
  • L'absence de contrôle de la constitutionnalité d'une directive, à l'occasion de l'examen de la loi qui la transpose, constitue donc une rupture. Seule la conformité des directives aux principes européens pourra donc être invoquée lors d'un recours contre un acte administratif individuel, devant la Cour de Luxembourg ou la Cour européenne des droits de l'homme.
 
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